集体土地所有权调查技术规定（国土资发〔2001〕359号）

关于依法加快集体土地所有权

登记发证工作的通知
国土资发〔2001〕359号

各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局)：

为深入贯彻实施《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，强化耕地保护机制，调动广大农民自觉保护耕地的积极性，加强农村土地产权制度建设，依法保护国家和农民集体土地权益，维护农村社会稳定，部决定在已有集体土地所有权登记发证工作的基础上，进一步加大力度，全面部署开展全国集体土地所有权初始登记工作。现将有关事项通知如下：

一、高度重视，提高对集体土地所有权登记发证工作重要地位的认识

(一)依法加快集体土地所有权登记发证工作，是强化耕地保护机制，调动亿万农民自觉保护耕地积极性的重要举措。当前我国农村土地产权制度建设相对滞后，农民对自身的权利不清，义务模糊，不能从自身利益出发，主动抵制乱占滥用耕地等违法行为，同时，农民对土地投入的积极性也受到很大程度的影响。通过加快集体土地所有权登记发证工作，明确集体的产权主体地位以及农民与集体土地所有权的法律关系，将农民与土地财产权紧密联系起来，就会激发农民和农村集体经济组织保护耕地的积极性，从而在机制上将保护耕地变成农民的自觉行动。

(二)依法加快集体土地所有权登记发证工作，是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径。集体土地所有权，是法律确定的农民集体的重要财产权。通过加快集体土地所有权登记发证工作，依法确认农民集体长期而稳定的土地所有权及其范围，保障农民土地合法权益，是保护农民的根本利益，贯彻落实党的农村政策的需要。同时，通过集体土地所有权登记发证，依法对存在争议的土地进行调解、确权，将从根本上解决农村土地权属纠纷，消除影响农村稳定的消极因素。

(三)依法加快集体土地所有权登记发证工作，是解决农村土地管理问题的有效措施。由于缺乏有效的管理手段，目前农村土地管理工作相对薄弱。理顺农村土地产权关系，加强土地权属管理，是解决农村土地问题，加强农村土地管理的突破口。通过尽快完成集体土地所有权登记发证工作，明确集体土地产权主体，明确国家、集体之间的权属界线，明确集体土地的权利义务，将有助于农村土地管理工作的全面到位，保证各项管理手段的充分落实。

(四)依法加快集体土地所有权登记发证工作，是国土资源统一管理的要求。集体土地所有权登记发证工作相对滞后，影响了土地统一登记的进行，也造成了土地统一管理的困难。集体土地所有权是我国农村土地产权制度的核心，尽快开展并完成集体土地所有权登记发证工作，将林地、草地、耕地及建设用地等各类用地纳入到统一的登记体系中，避免各类用地的权属纠纷，保证土地登记的统一性，将为全国城乡地政统一管理奠定坚实的基础。

(五)依法加快集体土地所有权登记发证工作，是全面落实《土地管理法》和宣传有关土地政策的重要措施。保护和合理利用土地，必须依靠以土地为生存之本的农民，通过提高农民的法律意识，促进土地基本国策的落实。完成集体土地所有权登记发证工作，将土地证书发放到农民集体手中，是贯彻落实《土地管理法》的重要内容，必将使农民更加重视自身权利，增强其学习、掌握土地管理法律和政策知识的积极性，从而在广大农村掀起宣传、普及《土地管理法》及有关土地政策规定的热潮。

为此，各级国土资源管理部门一定要站在加强国土资源统一管理，建立亿万农民自觉保护耕地机制，切实保护农民利益，维护农村社会稳定的全局高度，从国土资源管理长远发展的战略出发，充分认识集体土地所有权登记发证工作的重要意义，采取切实可行的措施，集中力量，克服困难，确保工作如期、圆满完成。

二、严格按照《土地管理法》的规定，确定集体土地所有权主体

具体确权要求如下：

(一)凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组(原生产队)界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。

考虑到各地的差异和村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可采取两种方式进行：一是，有条件的地区，可将《集体土地所有证》直接发放到村民小组农民集体；二是采取“组有村管”的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体的所有权主体地位，土地证书所有者一栏仍填写村内各村民小组农民集体的名称，并注明土地所有权分别由村内各村民小组农民集体所有。待条件成熟时，可将《集体土地所有证》换发到组。

对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，应本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。

(二)能够证明土地已经属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。

(三)不能证明属于乡(镇)农民集体所有或村民小组农民集体所有的集体土地，应依法确认给村农民集体所有。

土地所有权主体以“××村(组、乡)农民集体”表示。
　　

三、加强领导，周密部署，狠抓落实

各级国土资源管理部门要积极争取当地政府的支持和领导，成立工作领导小组，层层落实责任制。各省、自治区、直辖市要因地制宜，做好本地区集体土地所有权登记发证的政策和技术指导工作。要结合启用新版土地证书的契机，大力宣传集体土地所有权登记发证工作的重要意义和便民措施，争取全社会对这项工作的支持。要积极与有关部门沟通，做好外部协调，创造一个良好的外部环境。国土资源管理部门要建立完善内部工作制度和协调机制，相互支持、积极配合。今后，转用、征用集体土地和土地开发复垦整理建设项目立项时，应当提供《集体土地所有证》，作为项目审查、征地补偿的依据。要做好登记人员的业务培训工作，保证登记发证工作的质量。

各地要结合本地实际，合理安排工作进度，力争用三年的时间，基本完成本地区集体土地所有权登记发证工作。要按照《土地管理法》、《土地登记规则》、《确定土地所有权和使用权若干规定》、《日常地籍管理办法》(农村部分)等法律、法规和技术规程要求，依据《集体土地所有权调查技术规定》(附件)，制定详尽、周密的工作方案和工作计划，保证工作有计划、分步骤实施。要按照急用先办的原则，优先办理涉及农地转用、征用、土地开发整理项目以及城乡结合部集体土地所有权登记发证工作。

集体土地所有权登记发证工作量大，涉及面广，技术性强。各地要采取措施，积极落实经费，保证这项工作的顺利进行。各级国土资源管理部门要积极开通经费渠道，争取当地财政部门的支持，解决农村土地登记发证经费问题。在征得地方财政部门同意后，有关费用可从相关土地收益中列支。

附件：集体土地所有权调查技术规定

国土资源部

二○○一年十一月九日

集体土地所有权调查技术规定

一、基本要求

1.制定技术方案

1.1调查目的和依据根据《中华人民共和国土地管理法》，为维护社会主义土地公有制，保护国有土地和集体所有土地权利人的合法权益，扩大集体土地所有权登记发证覆盖面，加强土地管理，在土地利用现状调查基础上，充分利用已有资料开展调查工作。

1.2调查范围县级行政辖区内全部农民集体所有的土地，有条件的地区可同时完成农村国有土地使用权的调查。

1.3调查对象按《中华人民共和国土地管理法》规定，调查下列土地的所有权及其界线、界址点。

1.3.1依法属于村农民集体所有的土地。

1.3.2已经分别属于村内两个或两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地。权属调查到村民小组农民集体所有土地确有困难的，可采取“组有村管”方式，调查到村，但要在权属调查表中相应注明各村民小组农村集体经济组织的名称、土地现状等。

1.3.3已经属于乡(镇)农民集体所有的土地。

1.4工作底图以标准分幅土地利用现状图和权属界线图为工作底图；有条件实测权属界址点的，可采用近期现势性较好、比例尺不小于1∶1万的正射影像图、地形图、航片等为工作底图。

2.组织准备

2.1成立工作领导小组，筹集经费，准备表册与设备，组织专业队伍，开展人员培训，收集资料等。

2.2成立由地方政府主管领导任主任，土地、法院、农业等有关部门参加的权属争议调解委员会，负责调解土地权属争议，提出权属争议处理意见等工作。

3.资料的收集

3.1主要资料

3.1.1标准分幅土地利用现状图

3.1.2分幅权属界线图

3.1.3土地权属界线协议书

3.1.4土地权属争议原由书

3.1.5土地统计台帐、统计簿、面积量算手簿

3.1.6相关土地变更调查资料

3.1.7有关农村土地权属制度的历史资料及集体土地所有权形成和演变的其他资料等。

3.2参考资料

3.2.1农村非农业建设用地土地登记发证成果资料

3.3.2调绘片

3.2.3(乡)镇土地利用现状图

3.2.4农村居民点地籍图

3.2.5比例尺不小于1∶1万的地形图

3.2.6正射影像图或现势性较好的航片

3.3相关法律、法规、政策规定

3.3.1法律法规

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等国家法律法规。

3.3.2行政规章

《土地登记规则》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地权属争议处理暂行办法》、《日常地籍管理办法<农村部分>(试行)》等。

3.3.3技术规程

《土地利用现状调查技术规程》、《城镇地籍调查规程》、《土地利用现状调查地(市)级汇总技术规程》、《土地利用现状调查省级汇总技术规程》等。

二、权属调查

1.宗地和地籍编号

1.1宗地

1.1.1属同一农民集体拥有的权属界址线所封闭的集体土地(含该集体所有的建设用地)划分为一宗地。

1.1.2同一所有者的集体土地被铁路、公路、河流、沟渠等线状国有或其他集体土地分割的，原则上应分别划分宗地。对线状地物狭窄、图上难以准确反映其实地状况的，也可不单独分宗，但要在调查时注明，并相应扣除其面积。

1.1.3有争议的土地，不得划入任何宗地，待争议调解、处理、确权后，再行划入相关宗地或单独立宗。

1.2地籍编号

1.2.1宗地地籍号以县级行政区为单位，采用乡(镇)—行政村—宗地三级编号。

1.2.2乡(镇)、村、宗地的编号均用三位阿拉伯数字表示。

1.2.3宗地内的地块(图斑)编号用分式表示。其中分子表示地块(图斑)号，直接沿用原土地利用现状调查的图斑号，用三位阿拉伯数字表示；分母为地类号，表示至土地利用现状调查二级分类。

1.2.4界址点编号以宗地为单位，按顺时针方向以阿拉伯数字表示。

2.权属调查

2.1指界人农民集体所有土地的指界人由该农民集体依法推举产生，并由村委会出具证明。国有土地使用权的指界人为该国有土地使用者，可以是法人代表、自然人或委托代理人。

2.2指界通知按调查工作计划，分片公告通知集体土地所有者或国有土地使用者到场指界。

2.3界线调查

2.3.1土地利用现状调查时形成的土地权属界线协议书中核定的权属界线，经复核无误的，可不再重新调查、指界和签字。手续不完善的，应补办相关手续。未签权属界线协议的，要对权属界线进行补充调查，地类与实地不一致的应进行变更。

2.3.2调查时须由调查员会同双方指界人共同到现场指界。经双方认定的界线，须由双方指界人在土地权属调查表(附后)上签字盖章。

2.3.3确定土地权属界线时，相关国有土地使用者应由法人代表或自然人亲自出席指界，若不能亲自出席指界时，必须由其指定委托代理人出席指界，并提交委托人和受托人的身份证明书及指界委托书。

2.3.4农民集体所有土地与没有明确使用者的国有土地的权属界线,由该集体土地指界人指界、签字,根据有关法规和实地调查结果予以确认。

2.3.5农民集体所有土地与有明确土地使用者的国有土地的权属界线，由该集体所有土地的指界人和国有土地使用者共同指界、签字。

2.3.6农民集体所有土地与国有土地之间的土地权属界线，双方有边界协议或正式文件或者国有土地使用者已办结土地登记手续的，可直接引用协议、法定界线、界址，不再调查、指界。

2.3.7因依法征用、调整土地等引起土地利用现状调查时已核定的土地权属界线发生变化的，应直接引用征用、调整土地的法定文件、图件，不再办理指界、签字手续。若图上界线不明确或与实地不一致的，应进行补充调查，补办必要手续。

2.3.8土地利用现状调查时误将国有荒山、荒地、河流、农民集体使用的国有土地等错划土地权属性质范围的，应依法予以纠正，并办理手续。

2.3.9土地权属界线有争议的，按照争议原由书进行调解处理后确定权属界线；没有争议原由书或不完备的，应进行必要的举证和补充调查后，再进行调解和处理。

2.3.10土地权属争议经现场调解未达成协议的，先确定没有争议的土地权属界线。争议部分交由土地权属争议调解委员会处理。经土地权属调解委员会调解无效的争议土地，在土地权属界线调查表内注明争议的原由、范围和面积，交由县以上地方人民政府处理后，再办理土地登记手续。

2.3.11在界址调查过程中，对不易判读、容易产生错误的界址点应进行点位注记。

2.3.12如一方指界人未在规定时间出席指界，其宗地界线以另一方所指界线确定。将确界结果以书面形式送达违约缺席者。如有异议，应在15日内提出重新划界申请，并由申请人负担重新划界的全部费用，逾期不申请，视同对确定的界线无异议。

2.3.13指界人若无正当理由不在土地权属调查表上签字盖章，则视同缺席，参照2.3.12条的规定处理。

2.3.14对调查中发现的违法用地，应及时处理后再行办理登记手续。对短时间内难以处理的，可先行办理集体土地所有权登记手续，并在备注栏内注明违法用地的内容。待违法用地处理后，再办理有关更正或变更登记手续。

2.4界址点的设置

2.4.1两个以上权属界线的交叉点，必须在工作底图上标注界址点，并作界址点注记。

2.4.2重要的界址点应设置界桩，并在土地权属调查表中记录标志类型和界址注记。

2.4.3权属调查应对重要界址点和主要权属界线走向作文字注记。

2.5地类的核实

在开展权属调查的同时，对土地利用现状调查的地类进行核实，与实地不一致的，按变更调查的有关规定处理。

2.6农村国有建设用地按《城镇地籍调查规程》进行权属调查，并填写城镇地籍调查表。农村国有其它土地可参照本办法进行权属调查。

2.7土地权属调查表主要内容

2.7.1土地所有者名称

2.7.2重要界址点位置和主要权属界线走向描述

2.7.3宗地被线状国有或其他农民集体土地分割的说明

2.7.4图幅号、宗地编号

2.7.5双方指界人签字盖章

2.7.6宗地草图

2.7.7权属调查记事及调查员意见

3.各地可根据各自条件和需要，选择以下几种测量方法测量土地权属界址点。

3.1文字注记法以标准分幅土地利用现状图为工作底图,用界址点四周的明显地物、地貌，描述界址点的准确位置及权属界线走向，不求算界址点坐标。

3.2解析法根据宗地的形状选定界址点并实地立桩定界，利用测量仪器(GPS或全站仪等)野外实测界址点坐标。

精度指标：解析法测定界址点点位中误差±10cm，界址点间距允许误差±20cm。

3.3图解法在标准分幅土地利用现状图或正射影像图上，量算界址点坐标，界址点点间距用坐标反算求得，以直线距离表示。

精度指标：图解法测定界址点点位中误差图上不得大于±0.8mm。

三、地籍图编制

1.根据权属调查和权属界址测量结果，以标准分幅土地利用现状图为基础，编制农村地籍图。

2.有现势性良好比例尺不小于1∶1万正射影像图的，应采用正射影像图编制农村地籍图。

3.农村地籍图可以有影像图和线划图两种形式。

4.经济发达地区的城乡结合部，可参照《城镇地籍调查规程》的有关规定直接测绘农村地籍图。

5.地籍图比例尺及精度

农区地籍图的比例尺一般不小于1∶1万；重点林区地籍图比例尺一般不小于1∶2.5万；一般林区地籍图比例尺不小于1∶5万；牧区地籍图比例尺为1∶5万或1∶10万；有条件的地区，其城乡结合部农村地籍图比例尺以不小于1∶5000为宜。

农村地籍图界址点点位中误差不得大于图上0.8mm。

6.农村地籍图基本内容

6.1各级行政界及行政区域名称

6.2集体土地所有权权属界线和地籍编号

6.3各集体土地所有者名称

6.4界址点和界址线

6.5地类界线及符号、线状地物

6.6图廓线、图名、比例尺、指北针等

四、面积量算

1.土地利用现状变更调查的图斑界线和地类界线经复核没有发生变化的，其地类图斑面积可直接引用,不再重新量算。

2.对有变化的界线或图斑，在农村地籍图上按土地利用现状调查的有关技术要求进行量算。

3.农村土地利用类别按土地利用现状调查的土地分类体系执行，至二级分类。以集体土地所有权宗地为单位，逐一量算图斑面积。

4.属土地利用现状调查和变更调查中同一行政村范围内的土地分成若干宗地的，各宗地分类面积及宗地面积之和应与原调查成果相互检核，防止错漏。

五、宗地图绘制

1.宗地图是土地证书的附图，从农村地籍图上蒙绘或复制，宗地过大或过小时可调整比例尺绘制。

2.宗地图的基本内容

2.1本宗地的权属界线、宗地编号、界址点位置和编号、界址点坐标及界址点间距。

2.2宗地权利人名称

2.3宗地内各图斑编号、地类代码、宗地总面积

2.4相邻宗地的权利人名称、宗地编号与本宗地相接的权属界线位置等

2.5比例尺、指北方向、绘图者、绘图时间等

六、成果资料与归档

1.工作中形成的成果资料

1.1文字成果工作方案、技术方案、工作总结、技术总结等。

1.2图件成果农村地籍图和宗地图。

1.3调查统计表册成果土地权属界线调查表、宗地分类面积调查表等。

2.成果归档集体土地产权调查工作中形成的各种成果资料应随登记结案及时归档。

七、地方补充规定

省级国土资源管理部门可依据本规定制定具体的补充规定或实施细则，并报国土资源部备案。

八、本规定解释权

本规定由国土资源部负责解释。

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